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仲裁司法监督制度的新进展及其意义

2018-08-06 16:24

(作者:宋连斌 中国政法大学国际法学院教授、博士生导师) 


核心提示:最高人民法院自2017年5月以来相继颁布了《关于仲裁司法审查案件归口办理有关问题的通知》等四份文件,对我国仲裁司法审查制度作出了重大革新。除对仲裁司法审查案件实行归口办理并履行报核程序外,对仲裁司法审查案件的管辖权、处理依据等操作性问题、仲裁协议准据法的确定、统一司法尺度、仲裁裁决撤销与不予执行程序的衔接等问题予以明确界定。

最高人民法院自2017年5月以来相继颁布了《关于仲裁司法审查案件归口办理有关问题的通知》等四份文件,对我国仲裁司法审查制度作出了重大革新。除对仲裁司法审查案件实行归口办理并履行报核程序外,对仲裁司法审查案件的管辖权、处理依据等操作性问题、仲裁协议准据法的确定、统一司法尺度、仲裁裁决撤销与不予执行程序的衔接等问题予以明确界定。为遏制虚假仲裁,还引入了案外人申请不予执行仲裁裁决的做法。前述文件的实施,对我国仲裁司法监督制度的完善以及提升仲裁公信力、促进多元争议解决等方面影响深远。

为鼓励多元争端解决尤其是支持仲裁,最高人民法院自2017年5月开始,相继颁布了《关于仲裁司法审查案件归口办理有关问题的通知》(法〔2017〕152号,5月22日)、《关于仲裁司法审查案件报核问题的有关规定》(法释〔2017〕21号,12月26日)、《关于审理仲裁司法审查案件若干问题的规定》(法释〔2017〕22号,12月26日),并于三日后原则通过《关于人民法院办理仲裁裁决执行案件若干问题的规定》,后者亦于2018年2月23日正式发布。这是2005年《关于适用〈中华人民共和国仲裁法〉若干问题的解释》(法释〔2006〕7号)之后我国仲裁司法监督制度最大的一次革新,法院对新规定的理解与适用,将极大地影响到高速发展中的我国仲裁,毫无疑问,也将波及国际仲裁圈,并关系到内地能否成为有竞争力的仲裁地。对正在建设中的我国国际商事法院以及“一带一路”争议预防与解决机制,其潜在影响不言而喻。

仲裁司法审查案件归口办理

仲裁司法审查案件归口办理系借鉴涉外商事审判的经验,也可以说是涉外仲裁司法审查案件的办理模式,扩展至无涉外因素的国内仲裁案件。按照《关于仲裁司法审查案件归口办理有关问题的通知》(下称归口办理通知),所谓归口办理,意含以下做法:

(一)各级法院审理涉外商事案件的审判庭(合议庭)作为专门业务庭负责办理仲裁司法审查案件(第1条)。
(二)当事人申请确认仲裁协议效力,申请撤销我国内地仲裁机构仲裁裁决,申请认可和执行香港特别行政区、澳门特别行政区、台湾地区仲裁裁决、申请承认和执行外国仲裁裁决等案件,由各级法院专门业务庭办理。专门业务庭经审查裁定认可和执行香港特别行政区、澳门特别行政区、台湾地区仲裁裁决,承认和执行外国仲裁裁决的,交由执行部门执行(第2条)。需要说明的是,我国内地仲裁机构作出的仲裁裁决的执行,并不适用归口办理通知,仍由管辖法院的执行部门办理。
(三)一审法院作出的不予受理、驳回起诉、管辖权异议裁定涉及仲裁协议效力的,当事人不服该裁定提起上诉的案件,由二审人民法院专门业务庭办理(第3条)。

客观看来,归口办理有助于提高仲裁司法审查的质量,并兼顾效率,从而有利于仲裁。尤其值得注意的是,归口办理通知还要求,各级法院应当建立仲裁司法审查案件的数据信息集中管理平台,加强对相关仲裁司法审查案件的信息化管理和数据分析,有效保证法律适用的正确性和裁判尺度的统一性(第4条)。但该通知也可能导致一个协调问题,即基于1999年《内地与香港特别行政区相互执行仲裁裁决的安排》,最高人民法院发布的《关于内地与香港特别行政区相互执行仲裁裁决的安排》(法释〔2000〕3号),并无认可香港特别行政区仲裁裁决的提法,而该通知适用的对象却指向香港特别行政区仲裁裁决的认可,此点有待澄清。

仲裁司法审查案件报核制度

仲裁司法审查报核制度源于涉外仲裁中的报告制度。最高人民法院《关于人民法院处理与涉外仲裁及外国仲裁事项有关问题的通知》(法发〔1995〕18号,1995年8月29日)初步确立报告制度,并通过《关于人民法院撤销涉外仲裁裁决有关事项的通知》(法〔1998〕40号,1998年4月23日)、《关于承认和执行外国仲裁裁决收费及审查期限问题的规定》(法释〔1998〕28号,1998年10月21日)予以完善。不同的是,2017年《关于仲裁司法审查案件报核问题的有关规定》(下称报核规定)将“报告”改为“报核”,并延伸适用于无涉外因素的国内仲裁,主要规定如下:

(一)在吸收报告制度的基础上,将其扩大至非涉外涉港澳台仲裁司法审查。依报核规定第2条第2款,各中级人民法院或者专门人民法院办理非涉外涉港澳台仲裁司法审查案件,经审查拟认定仲裁协议无效,不予执行或者撤销我国内地仲裁机构的仲裁裁决,应当向本辖区所属高级人民法院报核;待高级人民法院审核后,方可依高级人民法院的审核意见作出裁定。之所以有此变通,主要是因为我国国内仲裁案件数量巨大(2016年为20.8万件),像涉外仲裁司法审查案件那样都报核至最高人民法院,将给后者带来较大的工作量,既影响最高审判机构功能的发挥,也可能影响司法审查的效率。但在下列两种情形下(第3条),仍应向最高人民法院报核,待最高人民法院审核后方可依后者的意见作出裁定:1.仲裁司法审查案件当事人的住所地跨省级行政区;2.以违背社会公共利益为由不予执行或撤销我国内地仲裁机构的仲裁裁决。显然,报核规定意在打破仲裁司法审查中的地方保护主义,同时也表明了最高人民法院在适用公共秩序条款上一贯审慎的立场。

(二)通过司法解释的形式,将报核制度规范化。主要体现在以下几点:1.明确仲裁司法审查案件的范围(第1条):申请确认仲裁协议效力案件、申请撤销我国内地仲裁机构的仲裁裁决案件、申请执行我国内地仲裁机构的仲裁裁决案件、申请认可和执行香港特别行政区、澳门特别行政区、台湾地区仲裁裁决案件、申请承认和执行外国仲裁裁决案件,以及其他仲裁司法审查案件。2.平衡支持仲裁与减轻司法负担的关系:如上述,涉外和部分非涉外裁决的审查才报最高人民法院(第3条);民事诉讼中因涉及仲裁协议效力而作出不予受理、驳回起诉、管辖权异议的裁定,当事人不服提起上诉,二审法院才需按规定逐级报核(第7条)。3.下级法院报核时提交书面报告和案件卷宗材料(第4条)。4.上级法院收到下级法院的报核申请后,认为案件相关事实不清的,可以询问当事人或退回下级法院补充查明事实后再报(第5条)。

理论上讲,报核制度仍然是作为权宜之计的过渡措施。尽管如此,报核规定弥合了涉外仲裁与国内仲裁在司法审查方面的一个无谓差别,有助于改善内地仲裁环境。另一方面,该规定将原作为内部管理手段的报告制度外部化,也是最高人民法院从司法审查的公开性、透明度、规范性和对当事人权利的程序保障角度,对仲裁司法审查进行诉讼化改造的一次尝试,如上述第5条,就被认为具有准上诉的特征。当然,报核规定未涉及国内仲裁机构在境外作出的裁决、外国仲裁机构在内地作出的裁决以及临时仲裁裁决的司法审查问题;与归口办理通知一样,可能引发香港特别行政区仲裁裁决的认可问题;可能导致仲裁司法审查案件的实体审查问题,如上述第5条规定的“事实不清”,如何界定其范围,尚待明确。

仲裁司法审查规则的完善

《关于审理仲裁司法审查案件若干问题的规定》(下称仲裁司法审查规定)适用的对象虽与报核制度相同,但内容更为丰富,全文达22条之多。在总结既有审判实践的基础上,仲裁司法审查规定对《中华人民共和国仲裁法》(下称仲裁法)及《中华人民共和国民事诉讼法》(下称民诉法)的有关规定,或作引申,或谱新声,势必对今后的仲裁司法审查实务产生深远影响。

(一)仲裁司法审查案件的管辖权问题(第2-4条)。这里有两个新的规定。其一,申请确认仲裁协议效力的案件,由仲裁协议约定的仲裁机构所在地、仲裁协议签订地、申请人住所地、被申请人住所地的中级人民法院或者专门人民法院管辖。其二,外国仲裁裁决与人民法院审理的案件存在关联,被申请人住所地、被申请人财产所在地均不在我国内地,申请人申请承认外国仲裁裁决的,由受理关联案件的人民法院管辖。受理关联案件的人民法院为基层人民法院的,申请承认外国仲裁裁决的案件应当由该基层人民法院的上一级人民法院管辖。受理关联案件的人民法院是高级人民法院或者最高人民法院的,由上述法院决定自行审查或者指定中级人民法院审查。外国仲裁裁决与我国内地仲裁机构审理的案件存在关联,被申请人住所地、被申请人财产所在地均不在我国内地,申请人申请承认外国仲裁裁决的,由受理关联案件的仲裁机构所在地的中级人民法院管辖。

(二)仲裁司法审查裁定的终局性(第20条)与可上诉情形(第7-10条)。对于人民法院在仲裁司法审查案件中作出的裁定,一经送达即发生法律效力。除法律、司法解释另有规定,当事人申请复议、提出上诉或者申请再审的,人民法院不予受理。但是,申请人对人民法院作出不予受理、驳回申请的裁定以及被申请人对人民法院就其提出的管辖权异议作出的裁定不服的,可以提起上诉。

(三)涉外仲裁协议的准据法(第12-16条)。主要明确了三种情形:1.当事人协议选择确认涉外仲裁协议效力适用的法律,应当作出明确的意思表示,仅约定合同适用的法律,不能作为确认合同中仲裁条款效力适用的法律。2.法院根据《中华人民共和国涉外民事关系法律适用法》(下称涉民法)第18条的规定,确定确认涉外仲裁协议效力适用的法律时,当事人没有选择适用的法律,适用仲裁机构所在地的法律与适用仲裁地的法律将对仲裁协议的效力作出不同认定的,应当适用确认仲裁协议有效的法律。为此,仲裁协议未约定仲裁机构和仲裁地,但根据仲裁协议约定适用的仲裁规则可以确定仲裁机构或者仲裁地的,应当认定其为涉民法第18条规定的仲裁机构或者仲裁地。3.法院适用《承认及执行外国仲裁裁决公约》(即《纽约公约》)审查当事人申请承认和执行外国仲裁裁决案件时,被申请人以仲裁协议无效为由提出抗辩的,人民法院应当依照该公约第5条第1款(甲)项的规定,确定确认仲裁协议效力应当适用的法律。

(四)仲裁司法审查的依据(第17-18条)。沿用双轨制,对内地仲裁机构作出的涉外和非涉外裁决的司法审查分别适用民诉法第274、237条。对于何谓民诉法第237条第2款第6项、仲裁法第58条第1款第6项所指的“仲裁员在仲裁该案时有索贿受贿,徇私舞弊,枉法裁决行为”,最高人民法院作了限制性解释,即指已经由生效刑事法律文书或纪律处分决定所确认的行为。

总体而言,仲裁司法审查规定体现了最高人民法院在仲裁司法审查上的一贯立场,以重述为主,如仲裁协议准据法的确定、仲裁司法审查裁定的终局性。对于内地人民法院、仲裁机构受理的案件涉及外国仲裁裁决承认的规定,弥补了以前的不足,但仍然未解决被申请人在内地无住所、无财产且人民法院、内地仲裁机构未受理关联案件情形下外国仲裁裁决的承认问题。其次,对仲裁效率未予足够考虑,如外国仲裁裁决与我国内地仲裁机构审理的案件存在关联,被申请人住所地、被申请人财产所在地均不在我国内地,申请人申请承认外国仲裁裁决的,由受理关联案件的仲裁机构所在地的中级人民法院管辖。这显然不利于仲裁程序的快捷进行。而赋权予仲裁庭将外国裁决作为事实证据来考量,更为合理。第三,关于仲裁员索贿受贿、徇私舞弊、枉法裁决行为的限制性解释,固然有保护仲裁的一面,但也可能导致影响更为持久的弊端,当事人为获得生效刑事法律文书或纪律处分决定,只能进行刑事报案、向仲裁机构投诉或向法院提起自诉,此时,仲裁裁决的撤销或执行程序很可能只能中止,而且时间还难以把控,裁决的终局性受到极大的挑战。如此种情况经常发生,即使当事人的指控不成功,对被指控者影响巨大,则仲裁能否吸引一流的人才,将成为疑问。最后,仲裁司法审查规定未涉及国内仲裁机构在境外作出的裁决、外国仲裁机构在内地作出的裁决以及临时仲裁裁决的司法审查问题;未引入仲裁地概念,相反还一再强调仲裁机构所在地;延续民诉法2015年司法解释确定的域外仲裁裁决承认/认可与执行的分离,可能造成新的低效;与上述两个文件一样,可能引发香港特别行政区仲裁裁决的认可问题。

仲裁裁决执行规则的变革

仲裁裁决的执行历来是仲裁司法审查的重头。《关于人民法院办理仲裁裁决执行案件若干问题的规定》(下称仲裁裁决执行规定)虽仅针对执行,但全文24条,内容繁复,要点如下:

(一)增加了案外人申请不予执行制度(第9、18条)。为应对实践中个别当事人恶意仲裁、虚假仲裁,损害案外人权益、损害仲裁与司法社会公信力的情形,仲裁裁决执行规定拓展了申请不予执行的主体范围,赋予案外人申请不予执行的权利。第9条规定,案外人向人民法院申请不予执行仲裁裁决或者仲裁调解书,应符合下列条件:1.有证据证明仲裁案件当事人恶意申请仲裁或者虚假仲裁,损害其合法权益;2.案外人主张的合法权益所涉及的执行标的尚未执行终结;3自知道或者应当知道人民法院对该标的采取执行措施之日起30日内提出。第18条规定,前述申请符合下列条件时应予支持:(1)案外人系权利或者利益的主体;(2)案外人主张的权利或者利益合法、真实;(3)仲裁案件当事人之间存在虚构法律关系,捏造案件事实的情形;(4)仲裁裁决主文或者仲裁调解书处理当事人民事权利义务的结果部分或者全部错误,损害案外人合法权益。而对于案外人申请不予执行的审查结果,当事人或案外人可以在10日内向上级法院申请复议。

(二)明确撤销与执行程序(含不予执行)的衔接(第7、8、20、21条)。根据仲裁法、民诉法的规定,申请撤销仲裁裁决与不予执行仲裁裁决并行不悖。为了进一步提高仲裁司法审查的效率,仲裁裁决执行规定在民诉法统一规定撤销、不予执行事由的基础上,对二者的衔接予以细化。1.当事人向人民法院申请撤销仲裁裁决被驳回后,又在执行程序中以相同事由提出不予执行申请的,人民法院不予支持;当事人向人民法院申请不予执行被驳回后,又以相同事由申请撤销仲裁裁决的,人民法院不予支持。2.在不予执行仲裁裁决案件审查期间,当事人向有管辖权的人民法院提出撤销仲裁裁决申请并被受理的,人民法院应当裁定中止对不予执行申请的审查;仲裁裁决被撤销或者决定重新仲裁的,人民法院应当裁定终结执行,并终结对不予执行申请的审查;撤销仲裁裁决申请被驳回或者申请执行人撤回撤销仲裁裁决申请的,人民法院应当恢复对不予执行申请的审查;被执行人撤回撤销仲裁裁决申请的,人民法院应当裁定终结对不予执行申请的审查,但案外人申请不予执行仲裁裁决的除外。3.人民法院裁定驳回撤销仲裁裁决申请或者驳回不予执行仲裁裁决、仲裁调解书申请的,执行法院应当恢复执行。据此,可有效地避免被执行人滥用程序阻碍执行,也有利于减少重复审查所造成的司法资源浪费。

(三)维护当事人意思自治,倡导诚实信用(第10、11、14、17条)。仲裁裁决执行规定第14条第3款是“放弃异议条款”在国内首次入法:适用的仲裁程序或仲裁规则经特别提示,当事人知道或者应当知道法定仲裁程序或选择的仲裁规则未被遵守,但仍然参加或者继续参加仲裁程序且未提出异议,在仲裁裁决作出之后以违反法定程序为由申请不予执行仲裁裁决的,人民法院不予支持。此外,该规定也多处体现了当事人意思自治及诚实信用的要求:被执行人申请不予执行仲裁裁决,对同一仲裁裁决的多个不予执行事由应当一并提出;人民法院对不予执行仲裁裁决案件应当围绕被执行人申请的事由、案外人的申请进行审查,对被执行人没有申请的事由不予审查,但仲裁裁决可能违背社会公共利益的除外;被执行人申请不予执行仲裁调解书或者根据当事人之间的和解协议、调解协议作出的仲裁裁决,人民法院不予支持,但该仲裁调解书或者仲裁裁决违背社会公共利益的除外。

(四)界定了不予执行仲裁裁决若干事由的审查标准(第13-16条)。民诉法对不予执行仲裁裁决的事由虽有明文规定,但仍存在概念解释的问题。为统一审查尺度,仲裁裁决执行规定对若干不予执行仲裁裁决的事由进一步予以厘清,明确了无权仲裁、违反法定程序、伪造证据及隐瞒证据的含义,使法律规定更具可操作性。以实践中争论较多的隐瞒证据情形为例,第16条规定依下列条件予以认定:1.该证据属于认定案件基本事实的主要证据;2.该证据仅为对方当事人掌握,但未向仲裁庭提交;3.仲裁过程中知悉存在该证据,且要求对方当事人出示或者请求仲裁庭责令其提交,但对方当事人无正当理由未予出示或者提交。当事人一方在仲裁过程中隐瞒己方掌握的证据,仲裁裁决作出后以己方所隐瞒的证据足以影响公正裁决为由申请不予执行仲裁裁决的,人民法院不予支持。

此外,对于仲裁裁决执行的管辖法院(第2条),仲裁裁决执行规定以中级人民法院管辖为原则,为节省司法资源,当执行案件符合基层法院一审民商事案件级别管辖受理范围,并经上级人民法院批准后,可以由被执行人住所地或者被执行财产所在地的基层法院管辖。但对不予执行申请的审查,仍由中级人民法院负责,即使案件已指定基层法院管辖。对于仲裁裁决和仲裁调解书给付内容不明确的情形(第3-6条),仲裁裁决执行规定从五个方面加以界定:一是明文列举实践中常见的仲裁裁决“不明确具体”的情形;二是规定执行内容不明确具体的应首先通过裁决书补正、查阅案卷等方式解决;三是经补正等方式仍无法明确执行内容的,人民法院可以裁定驳回执行申请;四是明确当事人对驳回裁定不服的,可以向上一级法院申请复议;五是对于仲裁裁决确定交付的特定物确已毁损或灭失的,人民法院可以通过终结执行等方式处理。应该说,法律上对仲裁裁决的内容明确到一定标准,对仲裁机构的案件管理是一个挑战,更为临时仲裁在我国的进行,作了有益的铺垫。

仲裁裁决执行规定的主要亮点是明晰了此前实践中若干重大的模糊之处,这当然是司法解释的题中应有之义。但该规定也引入了案外人申请不予执行的新规定,这必然会引起争论。以此作为应对实践中偶发的虚假仲裁的药方,缺少实证研究为基础,可操作性差(比如案外人可否申请不予执行域外仲裁裁决就不明确),其结果反而是留下更大的裁量空间。另一方面,该规定的一些设计可谓叠床架屋,如一些情况下,仲裁裁决由基层人民法院执行,但对不予执行抗辩的审查又要回到中级人民法院另案审查,降低了执行效率。事实上,案外人申请不予执行仲裁裁决制度的出现,本身必然降低执行效率。这大概是司法解释起草者无意看到的。

余论

适度的司法监督是商事仲裁发展的充分条件。近几年我国仲裁高速发展,司法功不可没,其对仲裁的导引及仲裁公信力的提升,在上文论述的几个司法文件中,得到明显体现。如仲裁裁决执行规定引入放弃异议条款,但要求“经特别提示”,仲裁界在制定仲裁规则时就必须对此有所反应,仲裁员在进行仲裁时也应以适当方式给予当事人特别提示。

另一方面,我国的司法解释的抽象性与规范性,也使得成文法未规定的新制度的引进,应加倍谨慎。如能有效遏制、消除恶意申请仲裁或虚假仲裁,而不是妨碍仲裁裁决的执行效率,这一创新不仅是中国的,也将是世界性的。

(本文刊载于《人民法治》2018年3月号)

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